Почему нельзя подгонять города и регионы, живущие в разных условиях, под общий стандарт
Региональная политика Казахстана качественно улучшится, когда правительство перестанет наступать на те же грабли… Какие именно, «Голосу народа» рассказала старший научный сотрудник Института государственного управления и политики, Университет Центральной Азии Мадина Джунусова.
- Мадина, как вы оцениваете эффективность программ регионального развития, сильные стороны и ахиллесовы пяты?
- Все предыдущие проекты развития регионов (до 2020, 2025 гг..), как и другие госпрограммы, - это конечный продукт, полученный в результате госпланирования. Качество таких документов зависит в большей степени от того, как выстроен процесс формирования политики. У нас в части региональной политики он зачастую имеет линейный характер и завершается производством госпрограммы, за которым, в редких случаях, следует мониторинг и оценка.
Недостаток внимания к оценке предыдущих программ и извлечению уроков из прошлого приводит к тому, что в содержании новых программ могут быть те мероприятия, которые не показали своей эффективности в прошлом.
Так, наше исследование показало, что «Программа развития моногородов 2012-2020» имела низкую эффективность реализации инвестпроектов. Даже после ее интеграции с «Программой развития регионов до 2020» ничего не изменилось. Не была проведена оценка предыдущего опыта и соответствующая адаптация содержания новой программы с учетом предыдущих ошибок. Один документ заменил другой, но качество политики и качество жизни не улучшилось.
- Какие еще слабые стороны госпрограмм можете отметить?
- Как отмечают эксперты ОЭСР в отчете «Обзор городской политики Казахстана», в подготовке которого я принимала участие, из-за отсутствия времени, низкого уровня квалификации и высокой текучести кадров, при формировании госпрограмм чиновники не инвестируют достаточно времени для проработки всей цепочки результатов и анализа всех возможных последствий, к которым может привести внедряемая программа. Это негативно сказывается на качестве документов и их низком уровне реализации.
Наш Институт государственной политики и управления занимается повышением квалификации госслужащих в странах Центральной Азии, и мы готовы улучшить их подготовку в части понимания последствий региональной политики, необходимости просчета будущих действий, прогнозирования результата, к которому они могут привести.
Например, сейчас в партнерстве с 6 глобальными институтами мы занимаемся реализацией программы ОЭСР по развитию устойчивой инфраструктуры в Азии (SIPA), осуществляемой при финансовой поддержке правительства Германии. В рамках SIPA мы как раз занимаемся повышением квалификации и потенциала госслужащих из Казахстана, Кыргызстана, Монголии, Узбекистана, Таджикистана и Туркменистана.
В прошлом году мы провели летнюю школу, в рамках которой разбирали, почему необходимо стратегическое планирование, почему нужно оценивать прямое и косвенное воздействие предлагаемых программ на все группы населения в социальном, экономическом и экологическом плане.
В Казахстане же разработчики программ регионального развития зачастую делают большой акцент только на ожидаемые позитивные эффекты и изменения. Однако любое вмешательство, программирование развития может иметь как позитивные, так и негативные последствия.
К примеру, строительство соцжилья. При его реализации на рынке жилья могут быть манипуляции, в том числе, коррупция. Важно проводить исследования и изучать опыт других стран: какие схожие программы они запускали и какие были ожидаемые и неожиданные последствия.
- А как работает система принятия госпрограмм за рубежом?
- В развитых странах процесс формирования политики - повторяющийся цикл. Все начинается с диалога с общественностью, вовлекается местное население и местное экспертное сообщество, проводятся исследования, соцопросы, собираются и анализируются данные, чтобы выработать аргументированную политику и принять информированное решение. Новые реформы внедряются с учетом анализа наличия ресурсов, бюджета, кадров, компетенций, знаний, квалификации на местах.
При этом всегда вырабатывается несколько вариантов развития, которые далее сравниваются на основе того, достаточно ли ресурсов для реализации каждого сценария, есть ли финансы, готово ли население к реализации госпрограмм, есть ли человеческие ресурсы, готова ли административная, законодательная система, какие могут быть потенциальные издержки не только для государства, но и для всех групп населения и бизнеса.
И только после системного сравнения всех возможных вариантов и их последствий выбирается оптимальный вариант развития, который становится частью новой политики. При этом продумывается весь процесс мониторинга и оценки программы, в который опять вовлекаются эксперты и общественность. Такой цикличный подход позволяет адаптировать политику к нуждам населения и получить более качественный итоговый продукт на выходе.
В Казахстане же госпрограммам не хватает аргументированности, отмечает ОЭСР. В них сразу предлагаются конкретные решения без предварительной аналитики. При этом, предлагаемые изменения не анализируются с точки зрения вреда и пользы, которая может отличаться в случае отдельных регионов и городов страны.
Например, то, что хорошо для добывающих регионов, может быть не так хорошо для сельскохозяйственных, или то, что хорошо для крупных городов, не всегда идет на пользу развитию малых городов. Также эксперты ОЭСР отмечают важность улучшения информированности и подготовки исполнителей местного уровня к реализации региональной политики.
- А еще в госпрограммах, которые теперь называют нацпроектами, любят жонглировать различными индикаторами.
- Да, это одна из «болей» программ. Мы часто говорим о том, что у нас до сих пор нет четкой системы мониторинга и оценки программ, а индикаторы не всегда показывают реальную ситуацию.
Не важно, сколько появится школ или сколько учителей будет подготовлено. Главное – это удовлетворенность населения предоставляемыми услугами, качеством жизни. Именно этот индикатор важно измерять на местах, так как он показывает, насколько меняется качество жизни конечного выгодополучателя - населения.
Для измерения нужно собирать самые свежие данные. Слабость сегодняшней региональной политики в том, что она базируется на фактических данных. До сих пор отсутствует отдельная статистика по городам Казахстана. Например, даже Институт экономических исследований для изучения проблем моногородов выбирает данные из региональной статистики.
- Доходят ли предложения экспертов по улучшению госпрограмм до верхов?
- Как доходят предложения до правительства (если доходят) и насколько там реагируют – сложный вопрос. Для продвижения политики нужна грамотно выстроенная адвокация, но не у всех экспертов есть время и личные финансовые резервы, чтобы этим заниматься.
Когда существует нехватка квалифицированных кадров среди госслужащих, нормальная практика обращаться за помощью к экспертам, объявлять конкурсы и потом совместно делать анализ для разработки госполитики и госпрограмм. Наше правительство часто обращается за помощью к зарубежных организациям и экспертам, которые делятся опытом. Но копирование политики не всегда идет нам на пользу, так как опыт другой страны требует детального исследования и адаптации к местным условиям.
Например, предложение использовать опыт Сингапура, сделанное экспертами ОЭСР, получило поддержку со стороны государства. Население смогло использовать часть пенсионных накоплений для покупки жилья и лечения. Однако опыт Сингапура был внедрен без надлежащего исследования и адаптации, которую я, как национальный эксперт, предлагала. В результате часть населения, которая хотела приобрести жилье, смогла улучшить свою жизнь, так как все операции осуществлялись через единого оператора «Отбасы банк», к которому позже подключились и другие банки.
Однако другая часть, которая хотело использовать часть пенсионных для лечения (медицинских операций), столкнулась с большим количеством барьеров- система не была подготовлена для реализации программы. Медорганизации не были вовлечены в процесс разработки политики реализации данного проекта.
- Министр нацэкономики презентовал в мажилисе систему региональных стандартов (СРС) для населенных пунктов. Нужны ли нам эти стандарты, способны ли они де-факто поменять ситуацию на местах, на ваш взгляд?
- В докторской диссертации я как раз затрагиваю вопрос стандартизации. Когда мы говорим о стандартах, важно понимать, принесут ли они практическую пользу населению или нет.
В министерстве нацэкономики говорят о минимальном уровне стандартов. Такая практика уже была применена при СССР. Например, школа должна быть в пешеходной доступности или в радиусе 500 метров. Это, конечно, хорошо, но важно, чтобы эта доступность не стала формальной, и достаточно внимания уделялось фактической доступности этих объектов для всех категорий населения, например, для людей старшего возраста и детей, для граждан с физическими и ментальными особенностями.
По стандарту в малом городе должна быть одна школа - и фактически она там может находиться в радиусе пешеходной доступности. Однако вопрос того, насколько эта школа удобна для получения образования, может остаться за пределами такого стандарта. К примеру, до школы, может, и 500 метров, но нет пешеходной инфраструктуры или освещения в ночное время.
Другой пример стандарта наличия в противовес стандарту качества -мобильный интернет. В Казахстане везде можно подключить эту услугу. По факту качество связи может быть недостаточным для удовлетворения нужд всех групп населения. Например, в Каскелене, где я сейчас проживаю, качество мобильного интернета оставляет желать лучшего.
Опять же - нужно извлекать опыт из ошибок советского прошлого, которое показало, что стандартизация жизни - это не всегда хорошо. Например, она может оказать негативное влияние на развитие моногородов, которые не смогут использовать свои конкурентные преимущества и уникальность.
Стандарты могут основываться на устаревших шаблонах качества жизни, на которые нет реального спроса на местах. Например, в разработанных МНЭ стандартах нет пункта по открытию комьюнити центров или коворкингов в малых городах, которые могли бы стать центрами различных общественных и бизнес-инициатив.
- Иными словами, вы считаете, что у каждого города должен быть свой путь развития?
- Да, если малый или моногород хочет выжить, ему нужно не стандартное типовое, а свое оригинальное уникальное решение. Для Аркалыка оно будет одним, для Кентау – другим.
Конечно, хорошо если после запуска стандартов МНЭ моногородам будут выделяться дополнительные финансовые ресурсы для развития инфраструктуры. Но если эти деньги будут четко привязаны лишь к наличию того или иного элемента инфраструктуры без внимания к его качеству, то задача создания устойчивой инфраструктуры опять останется нерешенной.
Например, согласно стандартам, в малых городах могут не планироваться музеи и другие места культурного досуга, присущие большим городам. Хотя этим городам как раз хорошо было бы получить дополнительное госфинансирование для строительства таких объектов.
Если правительство хочет качественных изменений для населения всех регионов и городов, тогда у них и надо спрашивать, чего они хотят, и получили ли они это качество в результате реализации региональной политики. В случае отрицательного ответа нужно проанализировать, что и почему было сделано не так - и соответственно менять региональную политику под нужды людей.
Должен быть постоянный диалог и оценка качества госпрограмм. Государство предоставляет блага и услуги населению – население дает обратную связь. Тогда качество госпрограмм будет высоким, а ресурсы - распределяться более эффективно.
