Раньше сенаторы принимали законы, теперь могут только одобрить
Новоиспеченные депутаты мажилиса работают третью неделю: новички осваиваются, «старички» продолжают уже знакомую деятельность. Новобранцы VIII созыва, в отличие от предшественников, обладают большими полномочиями: после внесенных Президентом изменений в Конституцию и конституционные законы нижняя палата парламента усилила позиции, получила право принимать законы, а сенат – одобрять или не одобрять законы, уже принятые мажилисом.
И поэтому все чаще стала слышна мысль: а нужна ли нам, в свете этих изменений, верхняя палата парламента? Может, целесообразнее и дешевле для бюджета ликвидировать сенат? «Голос народа» задал этот вопрос экономистам и политологам.
Руководитель НКО «Desht» Куаныш Жаиков рассказывает: в беседах с представителями старшего поколения экспертов слышал, как негласно рождалась система институтов в независимом Казахстане.
«Тогда, в начале 90-х, перед страной стояли разные модели для импорта. В свое время, например, Сингапур выбрал британскую, а Япония – прусскую. Мы выбрали французскую модель – у президента были советники-французы, которые якобы были соратниками Шарля де Голля. Но была и другая сторона – во Франции наиболее пирамидальная структура общества, во главе с сильным президентом. Отсюда же структура парламента, с разделением полномочий.
Если в маленьких странах мажилис мог быть абсолютно любым с точки зрения представленности регионов, то для Казахстана региональная компонента критична, поскольку территориально мы крупная и разнородная страна. И принципиально важно, чтобы у каждого региона был свой, настоящий голос. Как этот голос собирается – другая история, но как институт нужен сенат, иначе возрастают риски сепаратизма», - говорит Жаиков.
Он рисует возможную картину: условная столица варится в своей каше, все друг друга знают, общаются, назначают на депутатские места. В это время условные СКО и Мангыстау говорят: там, в центре, нашей представленности нет от слова совсем.
«И, естественно, начинаются сепаратистские настроения. Поэтому нужен мостик. И им раньше был только сенат, куда от каждого региона избиралось по 2 депутата.
Много и других аргументов в пользу существования верхней палаты парламента, которая, как и во Франции, очень консервативна. Есть откровенное недоверие мажилису, и, если оттуда будут прилетать популистские решения, кто-то должен тормозить их и выступать как фильтр», - акцентирует собеседник.
Также он добавил, что последние годы наблюдает политику открытости со стороны сената. В качестве эксперта его приглашали сюда для выступлений, в том числе по вопросам регионального развития.
«Я открыто поделился критикой существующих подходов госуправления во время парламентских слушаний, с прямой трансляцией. Для сравнения, в мажилисе подобных попыток я не припомню», - говорит Жаиков.
Политический обозреватель Жанар Тулиндинова отмечает: после поправок в Конституцию мы двинулись в сторону французской и российской модели парламентаризма, где законодательная прерогатива принадлежит нижним палатам, тогда как ключевая задача верхних палат - региональное представительство.
«Однако законодательные функции казахстанского сената шире, к примеру, российского Совета Федерации (аналога сената), который, в частности, не имеет права вносить поправки в отдельные статьи законов и может только целиком его одобрить или отклонить. Казахстанский же сенат может не одобрить закон в целом или отдельные его статьи. При этом он вправе предложить мажилису новую редакцию отдельных статей закона», - напоминает собеседница.
Ключевой функцией сената становится региональное представительство. Хотя Казахстан имеет унитарное, а не федеративное устройство, однако в силу территориального масштаба, удаленности и разнородности регионов есть необходимость регионального представительства в центре, подчеркивает она ту же мысль, что ранее высказал экономист Жаиков.
«После введения смешанной мажоритарно-пропорциональной системы на выборах в мажилис стали звучать мнения, что нижняя палата взяла на себя функции регионального представительства. Однако - пока во всяком случае - в мажилисе довлеет принцип партийного представительства. К примеру, из 29 одномандатных округов в 22-х победили выдвиженцы от партии Amanat. Очевидно, что баллотировавшиеся от партии депутаты буду представлять прежде всего интересы своей партийной фракции. Поэтому необходимость регионального представительства в сенате по-прежнему актуальна», - считает политобозреватель.
Вокруг процедурных изменений в сенате и мажилисе, по ее мнению, создан искусственный ажиотаж.
«Раньше мажилис одобрял законы, но это не уменьшало его законодательную функцию. А сенаторы входят в рабочие группы законопроектов еще на стадии разработки исполнительным органом, потом на стадии рассмотрения в мажилисе. Сенаторы по-прежнему наделены правом инициирования законов.
Если бы законы отправлялись из мажилиса сразу на подпись президенту, то тогда можно было бы сказать, что сенат лишен законодательной функции», - дополнила Тулиндинова.
Автор энциклопедии «Кто есть кто в Казахстане» Данияр Ашимбаев вспоминает: идея двухпалатного парламента возникла в начале 90-х.
«Когда Верховный совет периодически впадал в популизм, и его заносило то вправо, то влево. В результате множество законодательных вещей заблокировалось. Для обеспечения стабильности работы парламента, на который была возложена прежде всего законотворческая функция, его разделили на две палаты», - делает экскурс в прошлое политолог.
К слову, хотя мы и говорим «нижняя» и «верхняя» палата, но в Конституции таких формулировок нет – и мажилис, и сенат как бы равноправны, дополняет он.
«Мажилис представляет собой население, сначала он избирался по одномандатным округам, потом появилась партийная квота, которая росла и со временем заполнила весь мажилис. Когда мажилисменов перевели на партийные списки, произошел полный отрыв от избирателей. Плюс появилась квота от Ассамблеи народа Казахстана», - продолжает Ашимбаев.
А когда выяснилось, что партии не очень-то и представляют население, начался обратный процесс. Треть депутатов вновь избираются по одномандатным округам.
«Главный аргумент против двухпалатного парламента - мы не федерация, и нам двухпалатный парламент не нужен. Но мы понимаем, что центр периодически «лучше» всех знает проблемы и их решения. По факту - региональные проблемы постоянно остаются за бортом. Задача сената - проблемы эти представлять в виде запросов, законотворческой деятельности, бюджетных инициатив и так далее. Потому что часто возникает ситуация, что центр смотрит на регионы свысока: у нас реформы идут, а вы инвестиции срываете, инфляция, ваша статистика портит наши отчеты. Но на самом деле страна не делится на центр и регионы - она состоит из 20 регионов», - отмечает политолог.
Типичный сенатор – как правило, замакима области или руководитель областного маслихата. Реже бывают ректоры или директора предприятий, констатирует собеседник. То есть чаще всего от регионов в верхнюю палату идут представители местного истеблишмента, прежде всего - исполнительной власти, констатирует Ашимбаев.
«Понятно, что избираемые от регионов сенаторы привязаны к акиму, являются акимовскими лоббистами наверху. Можно, конечно, покритиковать эту данность. Но, с другой стороны, кто-то должен представлять регионы, потому что мажилисмены ориентированы больше не на избирателя, а на свою политическую повестку», - говорит собеседник.
Чтобы обеспечить адекватный состав сената, была введена так называемая президентская квота, в которую старались подобрать юристов, экономистов и представителей разных национальностей.
Президентская квота должна была добавить квалификации, подчеркивает политолог.
Со временем размер этой квоты резко вырос до трети депкорпуса. Сейчас сократили до 10, половина из которых - по представлению АНК.
«На слуху имена сенаторов именно из президентской квоты: Кул-Мухаммед, Лукин (сейчас он представляет Астану), Кожамжаров (экс-сенатор). Интересный факт - из избранных от регионов сенаторов двое выросли в руководителей республиканского уровня - Джаксыбеков и Кошанов. Хотя в целом редкий сенатор продолжает приличную карьеру. Так что кадровые перспективы всегда были больше у президентских сенаторов», - замечает автор энциклопедии «Кто есть кто в Казахстане».
Продолжая тему, он замечает: хотя юридически круг вопросов сената не так велик, но как палата более взвешенная, консервативная и менее эмоциональная, сенат уравновешивает мажилис, который периодически «впадает в радикальные популистские настроения».
«С другой стороны, региональный депкорпус в сенате не очень любит светиться. Депутатские запросы мажилисменов видны, а сенатские бывают незаметны. В рамках конституционной реформы функционал и принципы формирования палат немного пересмотрены. И сенат отчаянно старается настаивать на том, чтобы его депутаты стали более публично активными», - говорит Ашимбаев.
«Сенатора от Туркестанской области Али Бектаева, руководителя партии «Ауыл», не было заметно в ходе ни одной кампании. Хотя «Ауыл» впервые прошел в мажилис. Все видят Жигули Дайрабаева, а Бектаева – ни как лидера «Ауыла», ни как сенатора – не видят. Надеюсь, эту тенденцию со временем удастся переломить».
Ашимбаев напоминает, что в прерогативу сената передано избрание председателей и судей Верховного суда, Уполномоченного по правам человека и согласование кандидатов глав КНБ и Нацбанка.
«Перечисленными вопросами можно заниматься и мажилису, но мы знаем: обсуждение таких вопросов бывает достаточно бурным. Поэтому несколько развели полномочия между палатами. На мой взгляд, на будущее реформу вопроса полномочий сената нужно доработать в плане усиления связи верхней палаты с регионами, причем не на официальном уровне, как сейчас, а предельно формализовать. Проводить слушания по проблемам развития регионов, можно заслушивать отчеты акимов и критиковать», - предлагает политолог.
То есть необходимо дополнять функциональную связь сената с регионами.
«А поскольку сенаторы утверждают кандидатуры руководителей Нацбанка, Верховного суда, КНБ, можно было бы ввести отчетность и этих органов перед сенатом», - полагает Ашимбаев.
На его взгляд, сенату нужно организовать взаимодействие с маслихатами, которые сегодня являются недостаточно видимым органом.
«Даже в этом году предвыборная кампания в маслихаты была очень незаметной на фоне мажилиса. Сенат нужно вытаскивать из болота, куда его тянут ленивые непубличные депутаты», - говорит политолог.
При этом – объективности ради – он отмечает, что под руководством спикера Маулена Ашимбаева сенат ожил, повысилась транспарентность решений, при сенате открылись Школа молодых аналитиков и Клуб молодых экспертов.
«Если бы сенат занялся развитием маслихатов и рассмотрением вопросов регионального развития, от этого бы выиграли и регионы, и сама верхняя палата», - уверен собеседник.
Может, постепенно это войдет в практику - определенные движения на эту тему наблюдаются. При этом акимы не любят обсуждение своих вопросов в парламенте, добавляет он.
«Это министра можно «попинать», а акимы к такого рода вопросам не рвутся. Они и маслихатов чураются, так что понятно, что акимы не заинтересованы в рассмотрении вопросов регионов на этом уровне», - развивает мысль политолог.
Посмотрим, как будет продолжаться. Реформа запущена. И потенциал, резерв для раскрытия сената, даже вне конституционной реформы, очень высокий», - подчеркнул Данияр Ашимбаев.
